Как выявить коррупционную составляющую законов?

Александр КИЦ, эксперт межрегионального общественного движения «Против коррупции», депутат ГД ФС РФ 2-го созыва (1995-1999 г.г.), член Союза юристов России,

Мир безопасности #8/177

Антикоррупционный мониторинг действующих правовых актов и их проектов

Разработка законов - очень ответственная, сложная и кропотливая работа. Законы принимаются в основном на длительный срок и от их качества, концепции, от практики применения зависит жизнь и деятельность всего российского общества. Очень важно обеспечить условия для внимательной и скрупулезной подготовки и «обкатки» каждого законодательного решения, для сбора необходимых подготовительных материалов, проведения социологических и иных исследований, анализа прогнозируемой эффективности будущего регулирования. Необходимо дать разработчикам проекта законов время для того, чтобы найти и проанализировать за-рубежное законодательство, действующие акты по соответствующему вопросу, отшлифовать формулировки будущих норм, провести их широкое и квалифи-цированное обсуждение, проверить наличие в проекте закона коррупционной составляющей. Это очень сложная процедура, требующая очень высокой ква-лификации специалистов. Антикоррупционный мониторинг - это наблюдение, анализ, оценка и прогноз коррупционных правонарушений, коррупциогенных факторов, а также мер противодействия коррупции.

Практика показывает, что многие недостатки нынешней законотворческой деятельности во многом обусловлены неоправданной поспешностью подготовки и принятия законодательных актов. Эти недостатки заключаются в том, что при принятии законодательства, нормативно-правовых актов, особенно на экономические, финансовые и налоговые темы, допускаются серьезные нарушения. Постоянно лоббируются интересы частного бизнеса и финансово-промышленных групп, что отрицательно влияет на состояние общего экономического пространства и финансовую безопасность государства. Часто отдается приоритет многим коммерческим структурам, которые ставятся в наиболее выгодные условия перед всеми другими представителями предпринимательского сообщества. При этом нарушаются положения ст. 34 Конституции РФ, декларирующей, что «...не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию». Возможность различных лоббистов повлиять на законодательный процесс остается реальной на всех стадиях, в результате их деятельности принимаются многие поправки в законы, или вообще пропадают регулирующие нормы, издаются различные ведомственные нормативно-правовые акты, способные нанести ущерб государству. Коллизии, противоречия и неточности в за-конодательных актах приводят к экономическим и финансовым потерям, нестабильности экономической деятельности предприятий, монополизму, утечке стратегического сырья за рубеж. В законотворческой деятельности на всех уровнях и этапах отсутствует полная прозрачность.

Существуют определенные требования юридико-технического характера к подготовке и оформлению проектов законов, позволяющих в значительной степени обеспечить юридическую культуру законотворчества, высокое качество подготавливаемых законопроектов. Важно помнить, что регулирующее воздействие за-кона на общественные отношения зависит не только от его содержания, но и от структуры закона, стиля, логики изложения включенных в него норм.

Главная цель своевременно проведенного анализа и экспертизы законопроекта на коррупционность, на любой стадии его прохождения в Государственной Думе - устранить из нормативного текста положения, создающие коррупционные «лазейки», а иногда и сознательно закладываемые основы для «официального и законного» получения необоснованных выгод. Коррупция - прямое использование должностным лицом прав, связанных с его должностью, в целях личного обогащения; продажность, подкуп высокопоставленных должностных лиц, политических и государственных деятелей, госслужащих, военных чинов. В документах ООН коррупция - злоупотребление го-сударственной властью для получения выгоды в личных целях.

Что касается уже принятых законов нормативно-правовых актов, то о необходимости систематического анализа законодательных актов на коррупциогенность (далее «КГ») говорит все цивилизованное мировое сообщество. Подписанная Российской Федерацией Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. содержит следующее положение о предупреждении коррупции: «...каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней». К сожале-нию, данная конвенция еще не ратифицирована.

Настоящая разработка по первичному анализу «КГ» законодательного акта и его проектов может быть использована разработчиками законопроектов, экспертами и специалистами. Возможно, ее публикация станет дополнительным стимулом для обсуждения данной проблемы и создания предметно ориентированных методик анализа «КГ» законодательных актов, расширения практики их применения. Все это позволит признать анализ на «КГ» и соответствующую коррекцию правовых норм обязательным этапом и условием разработки и принятия новых законодательных актов. В настоящее время не решен вопрос о том, кто и какой государственный орган будет проводить анализ законодательства на «КГ». Очевидно, что при возможном принятии такого решения это должен быть независимый орган власти, с высокими полномочиями и ротацией высоко подготовленных кадров, желательно в структуре юстиции или прокуратуры. Кстати, контроль за принятием законопроектов уже возложен на Общественную палату.

РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ВЫЯВЛЕНИЮ КОРРУПЦИОГЕННЫХ ФАКТОРОВ

1. Коррупциогенные факторы на стадии подготовки и разработки законопроектов.

Антикоррупционная экспертиза правовых актов - деятельность специалистов (экспертов) по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к действующим правовым актам и их проектам, разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действий таких факторов. Уже на стадии подготовки законодательства и нормативно-правовых актов необходимо формулировать четкое определение предмета регулирования, целей и задач закона, причем не в виде общих фраз, «кочующих» из одного акта в другой, а конкретно, в расчете на достижение с помощью закона намечаемых результатов. Концепции законопроектов обсуждаются соответствующими рабочими группами и комитетами законодательных органов субъектов Федерации, Государственной Думы ФС РФ, Совета Федерации, Правительства РФ, Администрацией Президента, заинтересованными министерствами и ведомствами, обсуждаются на парламентских слушаниях.

В процессе подготовки, рассмотрения и принятия закона исходным является положение о регулировании им наиболее важных общественных отношений. Предстоит их глубоко понять и сделать предметом именно законодательного воздействия. Правовая система охватывает разные виды правовых актов с присущими им объектами и методами регулирования, формой, юридической силой, процедурой принятия. Необходимо избежать вторжения в компетенцию других органов (здесь возможно наличие «КГ»), обеспечить правильное соотношение между законами и нормативно-правовыми актами, потому что здесь также возможно наличие «КГ» в плане получения дополнительных полномочий для заказчиков и разработчиков законопроекта в некоторых интересах. Нельзя допустить искусственного расширения объема законодательной компетенции за счет предметов ведения органов исполнительной власти, нарушения конституционной компетенции законодательного органа, правительства, министерств, ведомств и др. Всегда необходимо обращать внимание на авторов, инициаторов, заказчиков законопроектов, потому что часто многие лоббистские силы даже и не скрывают своей заинтересованности в прохождении и принятии закона. Это могут быть предпринимательские сообщества, сообщества отраслей и подотраслей, общественные объединения, религиозные организации, коммерческие партнерства, аудиторские и страховые объединения, сырьевики, представители СМИ, различные издательские группы, представители олигархических структур и т.д. То есть все те, у кого есть деньги. Отрицательным фактором всех этих явлений является то, что они способны вносить такие законопроекты, которые могут отрицательно влиять на экономику, безопасность государства, затрагивать интересы других отраслей экономики, общества, нарушать антимонопольное законодательство, нести в себе признаки «КГ». К сожалению, общественный контроль за государственными органами и государственными служащими практически ни в одном законе не прописан, что уязвляет наше отечественное законодательство в плане «КГ». Оно должно отвечать требованиям информационной открытости органов власти; возможности использования информационных технологий для обеспечения гласности в деятельности государственного органа; возможности осуществления тех или иных полномочий организациями и их ответственности. Не-выполнение этих требований будет являться основанием для пристального внимания на наличие «КГ». Кроме того, в законодательстве нужно предусматривать нормы отчетности органа или его должностных лиц перед обществом, парламентом, возможности общественных проверок данного органа на «КГ», условий и процедуры таких проверок, мер реагирования по результатам проверок.

2. Влияние понятийного аппарата в законодательстве и коллизий на коррупциогенность.

Подробное рассмотрение и анализ сложных хитросплетений названий и понятий специального права, ведомственных терминов реально показывают, как двоякое толкование норм права создают споры, конфликтные ситуации, нервозность, нестабильность бизнеса, отпугивают инвесторов, а самое главное - рождают почву для злоупотреблений и коррупции. Рассмотрим понятийный аппарат наших рекомендаций и убедимся даже на этом маленьком примере, как велико его значение в законодательстве. Так, значения терминов в нашей методической разработке как: «государственный орган», «государственный служащий», «должностное лицо» не будем разъяснять, потому что они четко разъясняются в действующем законодательстве.

Вот - живой пример отсылочной трактовки (нормы), хотя если внимательно посмотреть законодательство, то в нем можно встретить различное толкование этих формулировок. Но так как мы написали не закон, то ограничимся таким положением вещей. Что касается коллизии, то это расхождение между отдельными законами одного государства или противоречие законов, судебных решений различных государств. Но всегда важно при этом учитывать, что в России применяется право - основанное на римском праве, а не на прецедентном, как во многих странах мира. Было бы целесооб-разно в связи с этим фактом разработать и ввести в нашей стране единый «понятийный терминологический аппарат», закрепленный на законодательном уровне, который бы навсегда устранил существующие коллизии права на основе применения в нем различной по своему смыслу терминологии.

Часто даже в известных юридических справочниках и толковых словарях дается различное толкование слов, которые при использовании, например, в судопроизводстве, не могут являться точными формулировками, несущими в себе юридическую силу, это приводит к обязательной филологической и правовой экспертизе. Все это позволило бы избежать многочисленных ошибок в судебной практике, правоприменительной практике.

Итак, дадим определения терминов, которые будут употребляться в рекомендациях. Контрольные полномочия - полномочия, осуществляемые в целях проверки законности деятельности юридических и физических лиц. Разрешительные полномочия - полномочия, осуществляемые в целях выдачи документов, подтверждающих спе-циальные права на занятие определенной деятельностью (сдача в аренду, приватизация госсобственности, распределение бюджетных средств, госзакупки, конкурсы, удостоверения, лицензии, аккредитации, сертификаты и т.п.) или на пользование определенными предметами (транспортом, спецсредствами, мигалками, номерными знаками, оружием и т.п.). Регистрационные полномочия -полномочия, осуществляемые в целях удостоверения фактов установления, изменения или прекращения правового статуса субъектов права (налогоплательщиков, лицензиатов), а также гражданско-правовых сделок и объектов права (недвижимости, автомобилей).

Юрисдикционные полномочия - полномочия должностных лиц государственных органов, осуществляемые в целях применения мер административно-правовой ответственности (например, наложение административных штрафов). Нормотворческие полномочия - полномочия по принятию нормативных правовых актов подзаконного характера, устанавливающих правила поведения для неограниченного круга лиц. Очевидно, что значение нормативных понятий и терминов, применяемых в законе крайне важно. Это позволит правильно толковать, понимать и применять законодательство на практике и при возникновении различных споров. Например, замена слова «право» на «обязанность» может привести к совершенно другим последствиям в правоприменительной практике. Размытые формулировки полномочий, туманное распределение обязанностей внутри государственного органа в конечном итоге могут привести к уходу чиновников от ответственности.

В связи с этим, можно сделать вывод о том, что очень важно согласовывать применяемую в законотворческой деятельности терминологию с терминологией действующих актов, а также иных близких по содержанию готовящихся проектов. Могут возразить, что употребление одних и тех же терминов способно ухудшить стиль речи законодателя.

Однако для юридического текста это возражение неприемлемо, ибо разнообразие в нем может нанести ущерб точности и, главное, однозначности изложения мысли законодателя. Повторение в законодательных текстах одних и тех же терминов вытекает из нормирующей и унифицирующей природы самого права.

Наличие коллизий правовых норм препятствует правильному применению закона, создают возможности для применения той нормы, которая выгодна в конкретном случае для чиновника или лица, в интересах которого действуют государственные служащие и способствует «КГ». При сравнении законодательного акта с другими нормативными правовыми актами, необходимо обращать внимание на коллизии, которые могут быть как между равноправными правовыми актами, так и между актами разных уровней (например, федеральным и региональным по вопросу совместного ведения), между коде-ксом и законом и т.д. Для выявления коллизий необходимо тщательно анализировать нормативные правовые акты, регулирующие смежные отношения или наиболее общие вопросы (например, порядок проведения аукциона в ГК РФ и ведомственные нормативные акты Минимущества РФ, государственных учреждений - фондов имущества субъектов Федерации). Правила определения приоритета той или иной нормы права сформулированы в различных источниках - ч. 4 ст. 15, ст. 76 Конституции РФ, ст. 1186 ГК РФ и др. Специфика данного фактора такова, что многие принципы разрешения правовых коллизий сформулированы не в законодательных актах, а в юридической доктрине и судебной практике. Так, примеры разрешения коллизий правовых норм в самых различных сферах, имеющие общеобязательный характер, содержатся в постановлениях Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и ВАС РФ. По-скольку полностью избавиться от коллизий в законодательстве практически невозможно, важно оставить право выбора и применения той или иной нормы по приоритету ее действия все же судебной системе, а не государственному служащему и чиновнику.

3. Почему актуальна антикоррупционная экспертиза?

Наиболее актуальна антикоррупционная экспертиза в отношении тех актов, которые регулируют контрольные, разрешительные, регистрационные, юрисдикционные полномочия органов государственной власти (государственных служащих) во взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами.

Носителями всех этих полномочий являются различные инспекции, ревизии, контроль, надзор и т.п. Важно точно отражать порядок, сроки реализации полномочий, более подробно расписывать в законодательстве должностные полномочия, права и обязанности чиновников всех уровней, порядок и сроки реализации их полномочий. Нужно учитывать, что бюрократия и коррупция находятся рядом. Даже самый хороший документ, перенесенный на бумагу - это еще мало что значит, потому что исполнителем всегда будет человек. От него будет многое зависеть, но у него не должно быть никаких лазеек, чтобы превысить свои полномочия.

В настоящее время в России 63 уполномоченных органа, имеющих право контролировать и наказывать, осуществлять государственный контроль и надзор, а также выдавать различные разрешения. Все эти органы имеют свои штат, структуру, сотрудников и т.д. В этот список входят: антимонопольный комитет, налоговая инспекция, милиция, администрация, службы экологии, центры стандартизации и сертификации, государственная инспекция труда, таможенные органы, органы лесного хозяйства и охраны памятников, пожарные, вневедомственная экспертиза, службы занятости, органы архитектурно-строительного надзора и многие другие, с которыми ежедневно приходится сталкиваться предпринимателям. Кроме многочисленного количе-ства надзорных и проверяющих органов, существует большое количество ведомственных указаний, постановлений, распоряжений, нормы и требования которых зачастую противоречат друг другу. Только действующих сейчас законов, постановлений, правил, изданных в Госгортехнадзоре и Госэнергонадзоре, насчитывается около 350 наименований. В других надзорах документов не меньше. Порой они противоречат друг другу и, в том числе, федеральному законодательству - отсюда возможность коррупции.

Поэтому любой подготовленный нормативно-правовой акт различных ведомств, проекты законов - должны быть предметом проверки на «КГ».

4. Ссылки и отсылки в законодательном тексте, как возможный фактор коррупциогенности.

Применение ссылок и отсылок - важный прием законодательной техники. Они различны по своей форме. Это ссылки на статьи и отдельные их части самого закона, на его главы, разделы и иные структурные части, а также на иные нормативные акты или их комплекс, отдельные их структурные подразделения и статьи (части статей). От такого рода ссылок следует отличать так называемые отсылки, которые в общем виде показывают связь закона, его статей с другими предписаниями. При анализе этих трактовок на «КГ» необходимо оценить характер отсылок - к законодательству вообще, к другим федеральным законам, к законодательству в определенной сфере регулирования (гражданскому, лесному и т.д.), к законодательству субъектов РФ, к нормативно-правовому регулированию.

Этот вид отсылок наиболее тесно связан с потенциальными возможностями коррупционных проявлений, особенно если нормой законодательного акта органу государственной власти непосредственно предоставляется право урегулирования того или иного вопроса. «КГ» здесь состоит в том, что, оставляя более конкретное ре-гулирование тех или иных отношений (как правило, порядка и сроков осуществления конкретных полномочий) органу исполнительной власти, законодатель создает выгодные условия для чиновников, но не юридическим и физическим лицам.

Это облегчает возникновение коррупционных факторов «прямого действия», как завышенные требования к физическим и юридическим лицам, манипуляции со сроками предоставления услуг и т.п. Выявить данный фактор довольно легко. В законах обычно употребляются нормы типа «...порядок и сроки определяются Правительством РФ».

Аргументами в пользу сохранения подобного рода отсылок служат, например, такие: законодатель не знает детально особенностей управления в той или иной сфере, а потому регулирование особенностей (в том числе порядка реализации полномочия, порядка и сроков предоставления услуг) следует оставить на усмотрение органов исполнительной власти.

Возможно, на первых порах, когда законодательное поле в России было довольно пустым, такие аргументы и имели смысл. Но сегодня необходимо в корне пересмотреть такое отношение. Вопрос о законодательном регулировании «частностей» (порядка и сроков) есть вопрос лишь более профессиональной разработки законопроектов. А профессионализм включает и такую стадию разработки, как консультации со спе-циалистами, работающими в соответствующей сфере, экспертам, юристам, ученым и т.д. Депутаты же, среди которых много настоящих профессионалов законодательной техники, с помощью экспертов по «КГ» могут оценить, насколько предлагаемый порядок учитывает опасность коррупции в данной сфере.

5. Право законодательной инициативы и ведомственное нормотворчество как возможные факторы коррупциогенности.

В соответствие со ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Желательно, чтобы органам, организациям и лицам, обладающим правом законодательной инициативы, а также органам, организациям и лицам, которым по-ручена подготовка проекта закона, была обеспечена возможность обращаться к соответствующим государственным, общественным органам и организациям, научным учреждениям за содействием в выделении специалистов для консультирования и участия в разработке проекта, предоставлении необходимых документов, финансово-экономических расчетов, справок, статистических данных и иных материалов. Это достаточно важное положение подготовительной работы следовало бы закрепить нормативно.

Депутаты не должны только сами «писать» проекты законов. Невозможно одинаково глубоко разбираться и в нефтяной промышленности, и в трудовых вопросах, и в бизнесе, и в обороне и т. д. Поэтому вряд ли было бы правильным полностью отстранить ведомства от законопроектной работы по их профилю. Готовить первоначальные варианты проектов должны работники заинтересованных ведомств, хорошо знающие нужды отрасли, назревшие проблемы, А вот оценить то, что наработано, выбрать оптимальный вариант из имеющихся альтернативных предложений должны депутаты законодательных органов власти.

Главное здесь - устранить сложившийся и устоявшийся за многие годы «диктат» ведомств, изменить условия, позволяющие управленческому аппарату играть решающую роль в подготовке законопроектов. Именно законодатель должен определять главную идею проекта, его основное содержание и принципы. Разработку же первоначального проекта целесообразно, как правило, поручать министерствам, ведомствам, научным коллективам.

Подготовленный квалифицированными специалистами первоначальный проект мог бы затем основательно прорабатываться и всесторонне обсуждаться в комитетах. Все это не исключает, конечно, возможности подготовки вполне качественных законо-проектов самими депутатами, особенно если речь идет о депутатах, являющихся квалифицированными специалистами в соответствующей области знания.

Проблема стабильности законодательства остается так и не решенной, особенно это проявляется при издании ведомственных, региональных нормативно-правовых актов в виде приказов и постановлений. Очевидно, что в таких условиях не только невозможно планировать свой бизнес и нормально работать, но и создавать благоприятную и справедливую конкурентную рыночную среду между предпринимателями. Постоянно меняющиеся ведомственные требования различных органов отрицательно влияют на планирование бизнеса, привлечение инвестиций и т.п. Поэтому все эти вопросы должны регулироваться не нормативными актами, а федеральным законодательством, которое крайне необходимо совершенствовать и создавать. Широкие возможности ведомственного и локального нормотворчества в некоторых случаях оправданно, но крайне важно, чтобы существенные условия регламентирования деятельности определялись законом. Законом труднее манипулировать и постоянно вносить в него изменения о дополнения.

Наличие неопределенностей и разночтений в законодательстве является логически необоснованным, дополнительным фискальным и административным давлением на бизнес, и увеличением затрат для предпринимателей. Очень хотелось бы, чтобы при раз-работке нормативно-правовых актов и законов, всегда учитывалось мнение компетентных специалистов и экспертов, а также более ответственно применялись термины и названия.

В процессе контроля деятельности государственных органов необходимо не ограничиваться текстом законодательного акта, но и проверять все ведомственные акты на «КГ». Важно оценить не только содержание ведомственного акта, но и соответствие его правилам подготовки нормативных актов, изложенным в Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 (в ред. от 30.09.2002 N 715) «Об утвержде-нии правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» - в отношении федеральных органов, и требованиям нормативных актов субъектов РФ.

Законодательный акт может предусматривать (часто по умолчанию) и широкие возможности локального нормотворчества (принятие собственных правовых актов государственными и негосударственными организациями -юридическими лицами). Неоправданно оставляя подобные пробелы для самостоятельного их восполнения другими субъектами права, не обладающими властными полномочиями, законодательный акт может узаконивать на их уровне реально применяемых кор-рупционных схем.

6. Основания разработки законопроекта, виды законопроектов и возможная «КГ»

Основаниями для принятия решения о начале работы над законопроектом или нормативно-правовым актом могут быть: поручение компетентного органа разработать проект конкретного закона, законодательного акта, из которого вытекает необходимость подготовить проект закона; законодательная инициатива от субъекта законодательной инициативы; предложения комитетов Государственной Думы ФС РФ или Совета Федерации; плана законопроектных работ. Законопроект может быть в виде: нового законодательного акта; изменений и дополнений в действующий закон, т.е. внесения в текст действующего закона новых предписаний или замена прежних предписаний новыми, изменяющими, уточняющими, расширяющими либо сужающими содержание правового регулирования; новой редакции (нового текста) действующего закона, улучшающей содержание принятых ранее законодательных норм. На всех этапах оснований разработки законопроектов и механизмов реализации данной поставленной задачи может реально присутствовать показатель «КГ» в виде реальных и заинтересованных «заказчиков» данных законопроектов.

Они могут посодействовать и походатайствовать за наличие такого поручения, найти и «заинтересовать» конституционный субъект права законодательной инициативы, найти в комитетах инициаторов законодательной инициативы, сотрудников аппарата и профинансировать их деятельность. Отследить все эти моменты показателя «КГ» до-вольно сложно, но нужно всегда быть внимательными и начеку, ставя перед собой цель защиты, прежде всего - интересов государства и как это может повлиять на эти интересы.

7. Использование пробелов в законодательстве и создание в нем специальных коррупционных норм.

Важным фактором на проверку «КГ» является сложившаяся экономическая ситуация в переходный период рыночных преобразований отечественной экономики. Важно заметить, что всегда необходимо учитывать внутренние и внешние факторы, влияющие на развитие экономики, а также всех ее составляющих отраслей. Поэтому при глубоком анализе, и ещё на этой стадии, всегда можно определить коррупционные корни в действиях заинтересованных структур, способные повлиять на развитие этих отраслей в собственных интересах и с использованием всех возможных коррупционных механизмов. Как правило, напрямую сталкиваться с законом никто не хочет, потому что возможен вариант задействования механизма подкупа и системы взяткоемкости отечественного чиновничества. Доказать взятку и наличие коррупции практически невозможно, потому что всегда необходимо поймать взяткодателя и взяткополучателя за руку. Этим способом никогда не пренебрегают пользоваться, особенно в период эконо-мических преобразований и приватизации государственного имущества.

На практике это выливается в высокий уровень всплеска коррупции в России с начала 1990-х годов, отмеченной всеми отечественными и зарубежными специалистами. За этот период заметно преобразилось и законодательство, куда внесено в больших объемах то, что подпадает под понятие «КГ». В такой ситуации должны быть задействованы все меры, в том числе и превентивные, но, к сожалению, они до сих пор не работают в полную меру своих возможностей. И скорее потому, что вновь наблюдается очень серьезное противодействие намеченным реформам со стороны тех же коррумпированных структур.

Исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая иная публично-властная деятельность, невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц (административное усмотрение). Именно поэтому органы государственной власти обладают некоторыми дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств. Однако существуют сегменты управленческой деятельности, в которых необходимо сузить до минимума возможность свободного усмотрения госслужащего.

Если внимательно проанализировать действующее законодательство, то приходится сталкиваться с присутствием в нем различных коррупционных факторов. Многие коррупционные факторы были своевременно устранены, и в этом направлении уже наработана определенная практика и опыт. Она позволит избежать или хотя бы минимизировать недостатки в законодательстве при разработке новых законопроектов и издания нормативно-правовых актов различными министерствами и ведомствами. На практике были неоднократно пресечены попытки разработки и введения такого за-конодательства, что было неоднократным рассмотрением в Верховном Суде РФ, Конституционным Суде РФ, были обоснованно заявлены протесты прокуратуры. Чтобы избежать в дальнейшем попыток таких лоббистских устремлений со стороны заинтересованных структур и заинтересованных лиц, которые обладают огромными финансовыми ресурсами и способны их направить на реализацию своих корыстных планов, необходимо все эти коррупционные факторы фиксировать, заносить в специальные таблицы, анализировать с целью дальнейших профилактических мероприятий. К уже известным коррупционным факторам можно отнести: множе-ственность вариантов диспозиций правовых норм; широкие возможности ведомственного и локального нормотворчества; наличие коллизий правовых норм; определение компетенции по формуле «вправе» вместо «обязан»; широта дискреционных полномочий; отсутствие административных процедур; завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права; отсутствие конкурсных (аукционных) процедур; отсутствие специализированных, детализированных запретов и ограничений для государственных служащих; отсутствие ответственности государ-ственного служащего и судов за незаконные неправосудные решения; отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными органами и госу-дарственными учреждениями, пробелы и «дыры» в законодательстве и многие другие.

Одним из наиболее коррупционных факторов, которым часто пользуются заинтересованные крупные финансовые предпринимательские структуры, имеющие своих лоббистов в государственных органах власти, является установление пробелов в законодательном регулировании того или иного вопроса, позволяющих государственным органам (должностным лицам, государственным служащим, судьям) самостоятельно устанавливать собственные полномочия, вторгаться в смежную сферу и т.п. в своих интересах и интересах финансово-промышленных групп, представителей крупного бизнеса и криминала.

В дальнейшем, такие пробелы в законодательном регулировании могут активно использоваться в корпоративных конфликтах при захватах предприятий рейдерами, в судопроизводстве, когда необходимо затянуть судебный процесс, заявить ходатайство об обеспечительных мерах, вынести необходимое определение, и т.п.

Проверке на «КГ» подлежит и передача полномочий государственного органа гражданину или юридическому лицу. Стоит обязательно проверить, как определены связи и взаимоотношения государственного органа в процессе реализации полномочий с другими государственными органами, негосударственными организациями, гражданами, насколько учтены антикоррупционные требования, сформулированные в других законодательных актах.

Выявление факторов, даже косвенно способствующих коррупции, требует более широкого спектра анализа, отхода от текста анализируемого законодательного акта. Можно в своих рекомендациях высказать свое мнение по включению определенных норм в анализируемый законодательный акт, устранению противоречий между законодательными актами. Часто в принятии того или иного решения одновременно участвуют несколько государственных органов (совместные решения, согласование решений). Понизить «КГ» способно закрепление принципа «одного окна» — когда по-лучать необходимые согласования для вынесения окончательного решения должен ответственный государственный орган, а не заявитель.

Но и в этом случае возможны различные искусственно созданные препятствия в виде утерянных документов при пересылке, требования предоставления повторных справок и документов, под всякими предлогами увеличения сроков принятия окончатель-ных решений. Такие возможные последствия появления «КГ» факторов необходимо заранее предполагать при подготовке законодательных и нормативных актов и всегда усиливать ответственность чиновников, более подробно и для каждого расписывать их должностные обязанности (кстати, за которые они получают государственную заработную плату).

Многие законодательные акты определяют компетенцию государственного органа (должностного лица) при помощи формулировок «вправе» и «может». Это относится к любым видам полномочий - регистрационным, разрешительным, контрольным, юрис-дикционным, нормотворческим (может контролировать; «может обратиться - если хочет, а может и не обратиться - если не хочет»; может привлечь к ответственности; может выдать лицензию и т.д.). Право и обязанность для государственного органа образуют полномочия, то есть они связаны неразрывно. Порядок и условия исполнения полномочий детализируются в нормативных актах. Разделение прав и обязанностей в нормативных актах создает неоправданную иллюзию того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право (то есть не осуществлять его). Это не означает, что у государственного органа (государственного служащего, должностного лица) вообще не может быть прав, которые можно использовать по усмотрению.

Но эти права приобретают характер исключения и находятся в строгой зависимости от определенных, законодательно установленных условий (например, право задержания подозреваемого в совершении преступления). У чиновника всегда есть право выбора, как минимум, из двух вариантов решения (положительного или отрицательного). Но, во-первых, существуют нормативно-правовые акты, которые предоставляют и большее число вариантов (например, в некоторых статьях КоАП РФ). А, во-вторых, есть акты, предоставляющие несколько возможных вариантов без точного определения условий принятия того или иного решения. Проверяя законопроект на «КГ» необходимо четко разделять понятия «право» и «обязанность», законодательно их закреплять, исключая все возможные лазейки.

Повышают «КГ» и нормы, устанавливающие дублирующие полномочия разных государственных служащих в рамках одного государственного органа, или различных государственных органов (например, федерального и регионального уровня), а также ответственность нескольких государственных служащих за одно и то же решение. В связи с этим, необходимо четко и основательно расписывать все должностные и служебные обязанности специальным положением или правилам, которые должны разрабатываться и приниматься одновременно с законодательством.

«КГ» понижается, если существует четкий порядок принятия определенных решений и процедур типа: принятия решений, получения и использования информации, рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, контроля, надзора, сертификации, лицензирования, оперативных мероприятий и др.

Необходимо упорядочить осуществление полномочий государственных органов при помощи нормативно установленных порядка и сроков осуществления их деятельности. Важно отметить то, что процедуры должны содержаться именно в законодательном акте, а не регулироваться на подзаконном уровне нормативно-пра-вовыми актами. Порядок и сроки (административные процедуры) составляют часть регулирования, которая не менее принципиальна, чем нормы материального и про-цессуального права. Поэтому неоправданно и их частое изменение и это должно являться мотивом для проверки законодательного акта на «КГ».

Практика показала, что большие показатели «КГ» возникают при разработке законодательства, а в дальнейшем при реализации его на практике. Это злополучная тема залоговых аукционов, специализированных конкурсов, простых аукционов, где крутятся очень большие деньги, связанные с реализацией государственного имущества или собственности при приватизации различных государственных объектов. Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур в законодательстве значительно повышает коэффициент «КГ». Осуществление некоторых видов полномочий (в частности, разрешительных) предполагает присутствие нескольких граждан или юридических лиц, претендующих на предоставление конкретного права (приобретения или аренды объекта государственной собственности, права заключения договора государственной закупки или подряда и пр.). Но выбор этого правополучателя не может быть произвольным или пристрастным. Использование специальных процедур, именуемых в гражданском праве «торги» (аукционы и конкурсы), способно снизить вероятность субъективного подхода государственного служащего. Таким образом, для преодоления опасных тенденций в государственном управлении рекомендуется применение гражданско-правового института. Как правило, аукционы и конкурсы в государственном управлении предполагаются открытыми (закрытость оправданна в случаях, связанных с государствен-ной тайной), то есть принять в них участие может любое лицо.

Их отличают такие признаки, как особая процедура подготовки и проведения (заблаговременное извещение о проведении, внесение задатков участниками, специаль-ный порядок проведения), выбор победителя по заранее установленному критерию (максимальная цена или лучшие условия), гласность и публикация итогов, коллегиальное решение вопросов -конкурсной комиссией.

Минимальные требования к организации и проведению конкурсов и аукционов определены в ст. 447-449 ГК РФ, конкретизируются они в отраслевых законодательных и подзаконных актах -ФЗ о приватизации государственного и муниципального имущества, приказ Минфина от 5 июня

2001 г. N 42н «О порядке проведения аукционов»; ФЗ «Об оценочной деятельности»; Положением об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12.08.2002г. №585, принятым в соответствии со ст. 18 Закона №178-ФЗ и др. Требуется постоянно анализировать это законодательство на предмет «КГ», соотношение регионального и федерального законодательства, потому что в него постоянно вносятся различные изменения и дополнения.

8. Как это происходит на практике?

Для наглядности остановимся на сфере регулирования при проведении конкурсов и аукционов более подробно, с примером задействования арбитражного суда и суда общей юрисдикции при возникшем споре.

Потому что неточность трактовок норм и правил всегда приводит к многочисленным и длительно продолжающимся спорам и разбирательствам, в результате которых останавливаются производства, растет безработица и социальная напряженность. Хорошо, когда справедливость и объективность восторжествует, но довольно часто принимаются процессуальные решения в пользу заинтересованных лиц, и все только потому, что есть пробелы и коллизии в законах. При проведении конкурсов, аукционов произошло и происходит большое количество нарушений со стороны чиновников всех уровней и очень высок уровень «КГ».

Так, в соответствии со ст. 214 ГК РФ, имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации, является государственной со-бственностью (п. 1), от имени субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 3 ст. 214, п. 1 ст. 125 ГК РФ). В соответствии со ст. 217 ГК РФ имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. Здесь как никогда активно используются пробелы в законодательстве в тех или иных интересах.

В соответствии со статьями 1, 3,4 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» №178-ФЗ возмездное отчуждение имущества субъекта Российской Федерации в собственность физических и (или) юридических лиц является приватизацией, действие закона №178-ФЗ распространяется и на отношения, связанные с приватизацией государственного имущества субъекта РФ, а законодательство субъекта о приватизации состоит из законов субъектов, принятых в соответствии с законом №178-ФЗ. В соответствии со ст.449 ГК РФ торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинте-ресованного лица.

Оценка имущества и продаваемых государственных пакетов акций открытых акционерных обществ может произойти разными экспертами по разным методикам, разброс цифр бывает огромным.

Большое значение для оценщиков имеет то, кто и для кого оценивает имущество, хотя таких вопросов вообще не должно бы и возникать. В соответствии с п. 2 ст. 12 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» начальная цена приватизируемого государственного или муниципального имущества устанавливается в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, на основании отчета об оценке государственного или муниципального имущества, составленного в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности. В соответствии с абз.1 и 2 ст.8 ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ» проведение оценки объектов оценки является обязательным в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принад-лежащих полностью или частично субъектам РФ, в том числе при определении стоимости объектов оценки, принадлежащих субъектам РФ, в целях их приватизации.

Порядок проведения аукциона по продаже государственного или муниципального имущества, условия участия в нем, а также порядок оплаты имущества установлены Положением об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12.08.2002г. № 585, принятым в соответствии со ст. 18 Закона № 178.

Этот порядок также нарушается в интересах заинтересованных лиц, но нарушений практически невозможно найти и определить, потому что нормы права расписаны таким образом, что или можно найти нарушения (если постараться), а можно и не найти. Даже в судебных инстанциях трудно что-либо доказать.

В соответствии с и. 3 Положения продавец государственного имущества определяет на основании отчета об оценке имущества, составленного в соответствии с за-конодательством РФ об оценочной деятельности, начальную цену продаваемого на аукционе имущества. Проведение оценки рыночной стоимости объекта приватизации является обязательным этапом приватизации государственного имущества; на основании отчета об оценке продавцом государственного имущества устанавливается начальная цена приватизируемого имущества; отчет оценщика, на основании которого определена начальная цена, должен соответствовать требованиям законодательства об оценочной деятельности.

Как указал Президиум ВАС РФ в Информационном письме от 30.05.2005г. №92 «О рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании оценки имущества, произведенной независимым оценщиком» если законом или иным нормативным актом для государственного органа предусмотрена обязательность привлечения независимого оценщика (обязательное проведение оценки) без установления обязательности определенной им величины стоимости объекта оценки, то судам следует иметь в виду, что оценка, данная имуществу оценщиком, носит лишь рекомендательный характер и не является обязательной и, следовательно, самостоятельное ее оспаривание посредством предъявления отдельного иска не допускается.

Удивительно то, что практически все положения законодательства сторонами спора не нарушаются, но многие ситуации законодательством не оговорены в результате чего, происходят многочисленные судебные разбирательства практически во всех судебных инстанциях.

Часто основные споры возникают из-за недостоверности рыночной стоимости акций; подведение итогов аукциона неправомочной принимать решения комиссией; незаконность распоряжений Минимущества субъектов Федерации и фондов имущества -государственных учреждений; превышение полномочий и прав чиновников; нарушение плана приватизации; продажа имущества на простом аукционе вместо специализированного или на конкурсе и т.д. Пробелы в законодательстве приносят российской экономике непоправимый урон, в то же самое время позволяют заинтересованным лицам получить в свою собственность высокодоходные и ликвидные объекты недвижимости и производственные комплексы. Все это должно стать объектом проверки на «КГ».

9. Обеспечение научной обоснованности законопроектов и их обсуждение, как форма противодействия коррупционности.

Она предполагает, прежде всего, тщательный учет экономических, социально-политических, экологических и других факторов развития определенной сферы жизнедеятельности общества, к которой относится предполагаемый законопроект. Обеспечить научную обоснованность законопроекта - значит, создать условия для выработки юридически грамотного, корректного с точки зрения современных требований законодательной техники проекта закона, который был бы жизнеспособным и отвечал интересам всего общества. Это означает, что законопроект должен быть свобо-ден от неувязок и логических противоречий, от коррупционной составляющей.

Он должен быть качественным, научно обоснованным и обеспечивать подлинно демократическую процедуру законотворчества. Для этого необходимо обеспечить творческую, деловую обстановку в законопроектной работе, широкое, гласное обсужде-ние законов на основе анализа различных точек зрения. Нельзя, чтобы процедура создания законов оставалась зоной, закрытой для критики.

Широкое, всестороннее и гласное обсуждение проектов законов должно иметь место на всех этапах законодательной процедуры: и в комитетах, готовящих проект, и при вынесении его на всенародное обсуждение, и в самих законодательных органах. Наибольшую отдачу дает обсуждение подготовленного проекта. Однако не менее важно обсуждение тех или иных вопросов на предварительной стадии подготовки законопроекта, когда нет еще его первоначального текста. Нужно предварительное обсуждение концепции проекта, его будущих основных идей, причем до того, как комитет, готовящий проект, займется формулированием конкретных законоположений.

Предварительное обсуждение можно было бы организовать в печати и на телевидении, в научно-исследовательских учреждениях и вузах, на предприятиях, в учре-ждениях, коллегиях министерств, на конференциях, митингах, собраниях избирателей и т.д.

Такая форма обсуждения крупных законов позволяет лучше учесть общественное мнение, дает составителям проекта достаточно четкие ориентиры в работе. Обсуждение же подготовленного проекта невольно в какой-то степени «связывает» участвующих в обсуждении готовыми формулировками, идеями.

Подготовленный проект обсуждается на отдельных или совместных заседаниях постоянных комиссий палат и комитетов Государственной Думы ФС РФ и Совета Федерации. Проект может быть обсужден также на совещаниях с участием представителей заинтересованных органов и организаций, научных учреждений, органов общественного самоуправления граждан. Важно проведение парламентских слушаний с участием всех заинтересованных сторон, представителей политических партий и общественных организаций. Очень важно создать условия, обеспечивающие свободное и конструктивное, творческое рассмотрение и обсуждение различных вариантов решений, а также имеющихся альтернативных проектов. Результаты этого обсуждения должны быть сформулированы и опубликованы в печати, часть наиболее ценных предложений должна обязательно учитываться, а все негативные моменты и коррупционная соста-вляющая должны быть изъяты из законопроектов.

В необходимых случаях подготовленный проект может быть опубликован в средствах массовой информации для всенародного обсуждения. Очень важно обеспечить максимальный учет предложений, высказываемых в ходе всенародного обсуждения, предоставить для них самую широкую трибуну. Наряду с этим должен быть отлажен механизм изучения и анализа этих предложений. В частности, необходимо использование современных научных методов обработки и обобщения предложений, в том числе конкретно-социологических методов.

Предложения, предварительно обобщенные и систематизированные, должны изучаться в первую очередь депутатами, работающими в комитетах Государственной Думы ФС РФ. В результате всей этой проведенной подготовительной работы, соста-вляющая «КГ» будет резко падать.

Важно заметить, что на стадии обсуждения законопроекта преимущественно используются следующие виды информации: расчетная информация (возможные расходы, доходы, издержки); материалы сравнительного характера (варианты решений того или иного вопроса, разного рода сопоставительные таблицы текстов); альтернативные проекты, сопровождаемые обоснованием концепции законопроекта, связанную с ним расчетную и прогнозную информацию; экспертные оценки и т.д. Очень важно проверять всю эту информацию на точность, достоверность и правдивость, по ка-ждым расчетам должна быть официальная экспертная оценка. В противном случае использование такой информации при принятии решения может привести к совершенно противоположному отрицательному результату.

10. Экспертиза законопроектов.

Подготовленные законопроекты передаются комитетами Государственной Думы ФС РФ на правовую и иную специализированную экспертизу. Такой институт экспертизы успешно действует в некоторых зарубежных странах. Например, важную роль он играет в работе Конгресса - высшего законодательного органа США. Практически любое решение по тому или иному законодательному предложению подвергается тщательному исследованию с участием развитой системы информационно-аналитических органов, привлекающих при необходимости ведущих экспертов. Во Франции ни один законопроект не может быть принят без заключения Государственного совета, в составе которого около трехсот видных юристов. У нас этот институт экспертизы практически отсутствует. Институт экспертизы необходимо развивать, укреплять и утверждать в практике законотворческой деятельности в России, допустим, в виде Высшего Экспертного Совета (ВЭС), состоящего из видных ученых, экспертов, адвокатов, юристов-практиков, представителей прокуратуры, Минюста. Решение о со-здании ВЭС принимается в соответствии со специально разработанным положением о ВЭС и утверждается высшим руководством страны. Научная экспертиза позволяет в значительной степени обеспечить должное качество проектов, их законность и обосно-ванность.

Она способствует созданию научно обоснованной системы принимаемых законодательных актов, их согласованности. Наконец, экспертиза помогает повысить эффективность принимаемых актов, в том числе выявить возможные негативные социальные, экономические, юридические, экологические и другие последствия, которые может вызвать реализация этих актов.

Экспертиза должна включать в себя, как анализ и оценку юридических качеств проекта (правовая экспертиза), так и профессионально-специализированную экспертизу по профилю проекта (экономическую, финансовую, научно-техническую, экологическую, социально-психологическую, антикоррупционную).

Как при правовой, так и при экспертизе на коррупционность законопроекта, экспертный совет должен дать заключение о характере проблемной ситуации, требующей законодательной регламентации, и об оптимальных путях и методах ее разрешения. Желательно при этом, чтобы эксперты не ограничивались абстрактными, общими рассуждениями и замечаниями, а излагали конкретные конструктивные предложения по предмету законопроекта, формулировали прогнозные оценки развития законодательства в соответствующей сфере, а также предложения по его совершенствованию. Заключение группы экспертов либо эксперта в письменном виде представляется на рассмотрение комитета, являющегося головным по разработке проекта. Следует предусмотреть рассылку результатов экспертизы, проведенной на стадии предварительного рассмотре-ния проекта. Что касается экспертизы уже принятых законов и нормативно-правовых актов на «КГ» составляющую, то в данном случае необходимо принимать уже не только экспертное решение, но видимо и политическое.

С другой стороны, стало очевидным фактом, что назрела необходимость принятия такого решения. Достаточно обратиться к многочисленной судебной практике и принятым решениям по многим вопросам конституционного, материального, процессуального, гражданского, уголовного и административного права.

11. Кратко об ответственности за умышленное или неумышленное создание коррупционных факторов.

В законодательных актах, как правило, отсутствуют нормы об ответственности государственного служащего либо законодатель ограничивается общей формулой: «несет ответственность в установленном законом порядке». Часто различается ответственность должностного лица и государственного служащего государственного органа. Нужно проверить, наличествуют ли в данном законодательном акте или в акте, к которому есть отсылка, меры ответственности за служебные нарушения, нарушение специализированных ограничений и запретов.

Меры ответственности должны соответствовать выполняемым полномочиям и предъявляемым к служащему запретам и ограничениям.

Основания ответственности должны быть четко сформулированы, желательно с дифференциацией, какому виду нарушения какой вид ответственности -дисциплинарной, административной, уголовной, гражданско-правовой — соответствует. Выражение «несет установленную законодательством уголовную и административную ответственность» должны корреспондировать соответствующие статьи УК РФ и КоАП РФ. Все это положительно влияет на снижение «КГ».

К глубокому сожалению, в российском законодательстве до сих пор, и вообще отсутствует какая-либо ответственность чиновников, должностных лиц, государственных служащих, законодателей за создание в законодательстве коррупционных факторов по неосторожности, незнанию, или в результате умысла, заинтересованности.

ПРИМЕЧАНИЕ.

При подготовке материала были учтены мнения российских ученых и специалистов в области права по этим вопросам, частично опубликованные в печати:

• М.А. Краснов, ведущий научный сотрудник факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова, доктор юридических наук;
• Э.В. Талапина, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук;
• В.Н. Южаков, руководитель проекта «Административная реформа "Фонда «Центр стратегических разработок», доктор философских наук, профессор;
• Ю.А. Тихомиров, доктор юридических наук, профессор;
• А. С. Пиголкин, доктор юридических наук, профессор;
• Т.Н. Рахманина, кандидат юридических наук;
• а также личное мнение автора.

© Издательский дом «Мир безопасности»

Другие материалы по теме: